历史文摘

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特种税捐与近代城市治理

信息来源: 《历史与社会》(文摘)2021年第1期 发布日期: 2021-03-29 浏览次数:

作者:张莉,中国地质大学(武汉)马克思主义学院。

随着近代城市的发展,18世纪前后犬类开始逐步纳入到市政管理体系中。西方各国先后征收犬类税捐加强对犬类的管理,以维护城市公共卫生环境。各国在中国建立租界后,租界多沿袭本国城市的犬类管理制度,中国各大都市也推进城市的卫生防疫工作。只是在犬类税的征收过程中,一些地区以犬类税之名行横征暴敛之实,徒增纳税者负担。

在租界内征收税捐

随着近代西方城市的发展及西人偏爱狗的特性,城市犬类数量急剧增加,家犬,野犬及随时可能产生的卫生防疫问题如何治理成为城市管理者必须解决的问题。制定切实有效的管理制度和规则,是当时西方市政部门维护城市公共环境的重要举措。征收犬类税是西方国家的常见做法,以各种契机开征犬类税,未征收的国家亦打算开征,经由此路径,既增加了市政府财政收入,又维护了市政卫生,一举两得。

西方国家在中国设立租界后,依据其国家城市管理模式治理租界,犬类税在租界内开始征收。1900年,上海公共租界因恐辖域内犬类因疯啮人而采取捉狗行动,效果不佳,为此工部局决定自当年51日起开征犬类税,每只犬每年纳捐1元,豢犬之家到工部局领取捐照挂在犬脖子上作为纳税标识,没有牌照的犬主人一旦被发现将会被处罚。19254月工部局总办布告让未领取当年犬捐执照的养犬者到工部局缴纳5元捐税并领取执照,还规定犬主人带犬在路上或其他公共之处须给犬带上坚实且能使犬呼吸饮食自然的口套,可见对城市犬类的管理制度日渐完善。只是税额增长过快,1925年的税率是1900年的5倍,税收收额不断见长。法租界同样征收犬类税,19291月其还训令各机关及捕房要特别注意自用汽车包车脚踏车及蓄犬捐照,防止偷漏。1930年,由于赛狗活动,法租界每月能收取跑狗捐8万余元,甚至当年1月到11月,跑狗收得之公益捐收入达119万元。

天津租界亦征犬税。英租界工部局曾在19281231日公告称蓄犬之人须在次年131日前重新领照,犬捐税额每只每年5元。德租界也有犬税,一战后因德国战败,租界得以收回,即特别一区,不过仍遵循原有治理模式征收犬捐。犬捐捐率分二等,普通犬捐每年纳洋5元,特种犬捐每年纳洋3元。特种犬捐,系优待美国驻军军人所豢养之犬,每年纳捐之犬共约30余只。犬捐平均每年收入280元,最多时可收入430元,最少则可仅收5元。意租界也征狗捐,年均收入在400元上下。

西方国家通过开征税捐的方式来达到限制城市犬只数目及维护城市公共卫生的目的,租界直接按照其本国方式开征犬类税,以加强界内的公共卫生管理。

在各大城市征收税捐

卫生防疫工作是城市治理的重要组成部分,随着家犬,野犬数量增多,恶犬伤人及犬类粪便处理等公共卫生问题逐渐暴露出来。国内开始认识到犬只管理的重要性,学习西方城市征收犬类税,以达到市政防疫的目的。

恶犬伤人屡禁不止,国人深通恶绝,早在北京政府时期就有征收犬类税的提议,有的地区甚至制定章程进行实践,如19248月南京警察厅因时闻疯狗伤人事,特拟筹设野犬收留所,征收犬捐;192510月济南决定实行犬捐,每只月捐015元,如此等等。众多城市中开征本意是为维护市政卫生,且卓有成效的当属上海和天津。

霍乱给了上海治理犬只的契机。1926年,上海霍乱横行,同时野狗遍地,无人管理,疯狗啮人,如不急治则有死亡危险,且有皮肤病的狗到处觅食,儿童还喜欢与之接近。为此上海卫生局制定了取缔章程,规定养狗之家须纳捐领照,每狗每年不论大小,性别均要纳狗捐大洋六角。城市内的野狗如果为残废老弱或患有恶性皮肤病,当局验明后分为健全与非健全二种,非健全者一律用电气杀之,尸体焚毁以重人道卫生;健全者由当局出资治病,不论性别,大小,每只出资大洋1元。上海市希望经由此举措维护城市卫生环境。

天津建市之初即设立卫生局负责卫生防疫工作。20世纪30年代,鉴于市内野犬数量繁多,为预防狂犬病及野犬危及行人,早前已被倡议多次的征收犬税之建议再次被提上日程。其实,天津市征收犬捐准备工作不足,时人指出了天津市征收犬捐的配套设施存在问题,其认为犬捐是一种洋化的税则,他们对每只犬每年征洋5元实为限制犬多和野犬,纳捐的犬国家担任医治,不纳捐的犬捕去拘留,3日后无人领回便以毒药致死。可是天津市公安局既无犬医院,又无治犬的大夫,配套设施不完备,学习西方的制度只学习了皮毛,根本无法实行,建议暂停征收犬捐。未有完备的税收稽征体系就开征税捐,这是近代中国借鉴西方税收体系初步实行时期的常见现象。19315月,在逾限多日的情形下,报捐者寥寥,公安局只能再次通令各区所切实调查蓄犬各户,催令纳捐。之后市政府接受民众建议,决定不处死无主野犬,为保道德观念,犬类生死听其自然,但是禁止犬只在大街上乱走乱跑影响市内交通,夜间也不能待在户外。同时再次延长登记时间减低捐额,畜犬者须于720日前到公安局登记,税额降为执照费二角,牌费二角。但如有希图蒙混之人,除经该管警察勒令照章登记缴纳费款外,还要罚款大洋5元。自此天津市犬捐征收政策初步定型。随着时间的推移,征收及管理规则趋于完善,19354月,天津市政府修正颁布管理家犬,取缔野犬规则16条,规定凡畜犬者应一律至该管公安分局领取登记表换取犬牌,缴费一角,否则以野犬论,由公安补养。由于辖区豢养犬只之家以特一区最多,天津市还决定在该区妥寻适当地点做野犬养场之用。可见天津市政府也在逐步完备征收犬捐的配套设施,以此完善城市公共卫生防疫体系。北京征收犬捐有着相似的问题。乡区民众反对把农村纳入征税范围,1929814日,农民协会特呈请北京市政府停止征收四郊犬捐。17日,农民协会西郊分会再请取消。重庆市亦有征收犬税的建议。1944年经常有渝市居民被狂犬咬的事情,有人建议管制犬类,登记家犬数量,饲犬者应按犬数缴纳犬税。当时是抗日战争的关键时期,物资贫乏,粮价高涨,少养犬既能节省粮食,又能预防传染病尤其是狂犬病,为此时人认为限制犬类数目的重要办法即是提高犬税。战时的重庆市城市卫生工作本就繁杂,增加犬类税额达到卫生防疫的目的,也在情理之中。

国人参照西方既有成例开征犬税以达到维护城市卫生的目的,在征收过程中不断改进税捐税额及征税范围等,使之符合国内城市发展水平。只是作为重要的卫生防疫税,其开征虽完善了国内城市税捐体系,但税收收益较少,在税收体系中占据较小地位,在部分城市的税捐报表中直接将其归为杂税一类。

征税与城市治理

在上海,天津等地意图通过征收犬类税达到维护市政卫生目的的同时,在一些地区,犬类税成为执政者敛财的手段,使其变为增加民众负担的一种苛杂。

民国时期,各地的苛捐杂税数不胜数,犬捐即是其中一种。山东省的苛捐杂税中曾有犬捐一项,张宗昌执政时期,每只犬每年纳税大洋五角。四川的犬捐由杨森创办,洋犬免捐,京犬减半,土犬全纳,杨离开后即废除。中共到达广西之前,当地也征收犬捐。浙江省也有犬捐。至少在1928年,吉安已开征犬捐。甚至有征收官吏以此讹诈商户。多地征收犬捐成为蓄犬者的负担。

在日占区,犬捐也很普遍。1940年,《抗敌报》指出日占区伪政府对每条犬征税四角。同年晋北因防止土匪及汉奸伪警的劫掠,家家养犬,敌伪政府要求养犬者一律登记,犬要带犬牌,每个牌照五角钱,每季更换牌照一次,一年需纳税两元,税额相当高。在日本的殖民统治下,犬捐成为其压榨中国民众的一个手段。

犬类税成为苛杂,与其维护城市公共卫生的初衷偏离,无论是对近代税收体制的构建,还是对当时的税收管理体系的完善均无裨益。

城市犬类管理与城市公共卫生体系的构建和完备密切相关,近代时期,时人早已注意到这个问题并不断根据自身实际调整对犬类管理的方式,对犬类征税即是加强管理的一个方式。在当今,宠物数量不断增长是各城市在发展过程中的一个重要特征,各地政府也已注意到这个问题,犬类捐和犬类管理可以给如今的城市犬类管理提供一定的参考和借鉴。

 

摘自“团结报—文史E家”,发布日期:20210128

 

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