历史文摘

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北约与跨大西洋的空气污染治理(1969—1976)

信息来源: 《历史与社会》(文摘)2020年第2期 发布日期: 2020-09-03 浏览次数:


作者:张勇安,上海大学历w88下载系教授;乔晶花,上海大学历w88下载系博士研究生。

内容提要:北大西洋公约组织以1969年组建的现代社会挑战委员会为载体,积极介入社会领域尤其是环保领域的事务,这被视为北约除防卫协作和政治协商功能之外的“第三维”。北约现代社会挑战委员会把空气污染治理列为第一批试点研究之一,围绕空气污染评估,空气质量标准,污染控制技术,空气质量模型,低污染动力系统开发等重大问题,开展了一系列的研讨,研究和推广活动,切实推动了跨大西洋的空气污染治理工作。北约现代社会挑战委员会通过积极举办空气污染治理专家会议或推动国际环保会议的召开,加强了各国空气污染治理的信息传播和经验交流,增进了跨大西洋社会的团结。其间,北约盟国特别是美国以试点研究的相关成果为依托,尝试推动同苏联在环保领域的合作,在一定程度上成为东西方政治缓和的重要副产品。但是,美苏之间的双边合作并没有全面地实现东西方,南北方之间的环保合作,全球范围的环保运动仍然

任重而道远。

一,空气污染问题的凸显与尼克松政府的新提议  

北约创建之初就注意到科学与技术的重要性,为此还专门组建了“科学委员会”,但它关注的重点是让科技更好地服务于军事和安全领域。这既与冷战初期国际格局的走势相关,又是北约功能定位的重要表征。随着冷战缓和时代的到来,环境问题作为非传统安全领域的公共议题被优先关注,“环境”标签逐步成为北约迈向新的战略概念的决定性一步。

20世纪60年代末期,空气和水污染问题引起了业界,政界和公众的广泛讨论,快速的工业化和急速的经济发展令所有的北约国家都不得不面对环境恶化带来的挑战。空气污染公害事件的不断发生及其造成的危害,引起各国政府和媒体的高度关注,也在一定程度上唤起了普通公众的环保意识。在这些因素的综合影响和推动下,各国政府陆续出台有关防治空气污染的法令和法规。毫无疑问,空气污染已威胁到人类的健康和国家的可持续发展,成为工业发达国家不得不应对的一大挑战,加之其他一系列的环境问题,这些均成为当时即将入主白宫的理查德·尼克松及其幕僚提议北约组建新的委员会的一个直接原因,也是该提议能在北约最终得以通过的重要原因。

1969年2月24日,尼克松总统首次国事访问即选择了布鲁塞尔,并应邀在北大西洋理事会议上演讲,尼克松政府把北约功能的调整视为美欧关系调整的重要组成部分。出于对当时的国际,国内因素的综合考虑,加上对北约自身特点的考量,1969年4月10日,尼克松总统在北约成立20周年纪念大会上发表演讲时提议,在北约建立一个新的机构——现代社会挑战委员会,期待借其处理现代科技时代的环境,灾害等问题,并以此为催化剂,在国家和国际层面寻求进一步的补救措施,继而加强美欧关系,超越冷战的藩篱,推进东西方合作。

二,试点研究的确立与北约盟国间合作的起步  

1969年9月8日,北约现代社会挑战委员会筹备会议召开。会上,各国代表首次就委员会的成立问题进行了为期三天的广泛讨论。会后,筹备委员会根据各国代表的发言,向北大西洋理事会提交了一份初步报告和工作意向清单。实际上,美国和其盟国非常清楚,能否把这些试点研究真正付诸实施,取决于委员会能否顺利组建。1969年11月6日,北大西洋理事会最终批准成立现代社会挑战委员会,并同意12月8—10日举行第一次全体代表会议。北大西洋理事会的决定鼓舞了美国和其盟国的行动。

1969年12月8日,委员会第一次会议在布鲁塞尔如期举行。9日,与会代表主要围绕委员会可能开展的试点研究主题,如空气污染,水污染,科学知识与政治决策的关系等进行讨论。由于美国此前已做了大量准备工作,故有关空气污染问题的讨论尤为充分。同时,考虑到经济合作与发展组织,欧洲共同体,联合国欧洲经济委员会等国际组织也在国际层面进行各种应对空气污染的尝试,故美国代表建议委员会不能重复上述组织已在进行的项目,而应起到补充作用。但是,美国希望委员会能够在这两个问题上发挥领导作用:一是迅速解决现存的空气污染问题,二是在北约参与国家中制订保护空气质量的长远目标。

据此,美国代表提议开展空气污染治理试点研究,一同攻克北约成员国面临的空气污染问题。经过商议,现代社会挑战委员会向北大西洋理事会提出第一批包括空气污染治理在内的7项试点研究。其中,试点国家将承担主要的领导和工作职责,辅以其他感兴趣的北约成员国作为联合试点国家。1970年1月28日,理事会通过该建议。至此,空气污染治理正式成为委员会的第一批试点研究之一。作为牵头的试点国,美国对于尽快启动空气污染治理试点研究工作最为积极。除土耳其外,联邦德国也同意担任联合试点国家。尔后,借助对成员国城市的个案研究,开发空气污染评估方法,进而提出世界范围内的空气质量标准,被视为现代社会挑战委员会推进空气污染治理工作的第一步。

在土耳其,美国的积极动员和游说之下,经过近两个月的筹备,空气污染治理专家会议如期在土耳其外交部召开。各国专家围绕空气污染及其治理问题进行激烈的讨论。除联合试点国家土耳其的安卡拉之外,同样作为空气质量评估研究的个案城市还有联邦德国的法兰克福和美国的圣路易斯。三者系评估研究最初的重点。之后,随着北约盟国对空气污染治理试点研究兴趣的增长,挪威的奥斯陆,荷兰的鹿特丹和林堡,意大利的米兰和都灵这5座城市亦被列入评估研究之列。该试点研究还设立了三个专家组,三个专家组的活动切实推动了北约盟国间在空气质量标准建设,空气污染控制技术研制和空气质量模型开发方面的合作,为各国空气污染治理提供了制度性支持。

三,低污染动力系统开发项目与北约盟国间合作的拓展  

除了固定排放源的治理,汽车尾气排放同样受到委员会的关注。1970年,机动车排放的一氧化碳,碳氢化合物和氮氧化合物已占美国污染物排放总量的一半以上。欧洲主要城市也呈现类似趋势,并面临燃料短缺问题。因此,开发低污染汽车,提高燃料经济性,大幅减少来自汽车的污染物排放,已成为北约国家的共识。以空气污染治理试点研究为依托,1970年11月,美国政府建议把低污染动力系统开发项目纳入北约现代社会挑战委员会正在进行的试点研究。对此,荷兰政府首先给予响应。

在荷兰政府的积极推动之下,1971年2月23—25日,低污染动力系统开发研讨会在荷兰埃因霍温举行。此次会议由荷兰政府联合飞利浦公司主办,美国,英国,法国,意大利和联邦德国等12个国家的代表参会,会上,12国代表分别就汽车污染问题介绍了各自国家的计划和政策。1972年11月14日,英国,法国,意大利,联邦德国,荷兰和美国在北约现代社会挑战委员会全体会议上签署了谅解备忘录,各国同意在此多边协议的框架下进行低污染动力系统开发项目的合作。为了能够最大限度地利用现有机制,签署国还同意每年举行专题研讨会,就本国最新的研究和进展保持沟通。1973年10月,在美国环保署的组织下,低污染动力系统开发项目专题研讨会在密歇根州召开。1974年的第二届专题研讨会则对常规汽车发动机和减少排放的措施给予了充分讨论。尽管此次会议未能解决多种国际标准固有的问题,但通过低污染动力系统开发项目专题研讨会进行全球范围的思想和技术交流,无疑是一种有效的手段。截至1974年年底,北约现代社会挑战委员会共发布19项相关技术报告。基于其空气质量标准和空气污染控制技术,北约成员国政府先后制定了本国空气污染治理政策及空气质量标准,并颁布国家空气污染控制法律。北大西洋理事会还通过一项决议,要求成员国尽力运用研发的系统方法,建立本国空气质量管理规划。不仅如此,许多国家在起草控制空气污染的立法时,也采用了现代社会挑战委员会的技术报告,甚至世界卫生组织在其全球社区空气污染项目中也利用了这些研究成果。

四,国际合作与超越冷战藩篱的尝试  

现代社会挑战委员会的建立更多源于北约盟国自身的需要。美国希望北约在环境领域的行动能够引起苏联的兴趣,进而以环境政策和技术等实际问题上的协商来助力欧洲在政治上的缓和。不可否认,现代社会挑战委员会的行动将有助于拓展北约能够协商的新领域,特别是让其能够涉足军事防御和政治协商之外的社会和技术问题领域,而且能够为北约盟国同非盟国特别是与东欧国家之间进行合作提供新的可能。

事实上,不仅美国,北约盟国也期待现代社会挑战委员会能够成为推进东西方关系缓和的“利器”。现代社会挑战委员会“无关政治”的形象,似乎为东西方的讨论提供了“一个有希望的开场白”。联邦德国身处同苏联对抗的最前沿,缓和同苏联的关系有助于实现欧洲的和平稳定。确实,随着空气污染治理试点研究的顺利推进,现代社会挑战委员会也非常期待能够把这些成果应用于东西方在该领域的合作。1970—1971年,美国开始通过美国联合国协会同苏联进行非正式的接触,1971年秋,美国环保署空气污染治理小组更是访问苏联,与苏联专家展开研讨,空气污染建模,空气污染控制技术开发,空气污染对人体健康的影响,空气污染治理措施等都引起了双方的兴趣。双方达成的一些意见和建议原本可以成为1972年斯德哥尔摩联合国人类环境大会的重要内容,不过遗憾的是,因为苏联最终拒绝参会,令这些会谈成果并没有为联合国采用。但是,这些接触为其后美苏双边的正式谈判和合作奠定了基础。随后,尼克松总统和国家安全事务特别助理亨利·基辛格积极推动同苏联关系的缓和,尼克松总统的成功访苏一定程度上开启了冷战缓和时代美苏合作的新篇章。

随着美苏合作推进,特别是环境合作达成双边协议,欧洲盟国的心态发生了微妙的变化。他们既担心美国“抛弃”欧洲,也担心美苏两个超级大国解决环境问题时,会将其标准强加于欧洲盟国。为此,英国环境部要求外交部提供美苏协议的副本。英国大使馆建议美国通过双边或北约现代社会挑战委员会向欧洲通报美苏合作进程,以缓解欧洲国家的忧虑。以北约现代社会挑战委员会为平台,美国的举动和回应似乎缓解了盟国的担忧。

结语

北约作为冷战时期强大的军事和政治组织,其主要职责是防御来自苏联集团的军事挑战和威胁,积极推进盟国间的政治协商。然而,冷战缓和时代的到来,使北约在欧洲遭到越来越多的抵制,国际影响力受到削弱。为了改善北约的国际形象,阻遏北约式微,作为西方世界领袖的美国积极推动北约的社会转型,提升盟国应战的能力,其牵头的空气污染治理试点研究在一定程度上加强了跨大西洋社会的团结。诚然,北约对环境问题的关注还可以让盟国转向新的外交场域,甚至可能让其超越意识形态的藩篱,启动新的东西方关系。美苏双边围绕环境问题进行的有益尝试缓和了冷战对峙的局面。但是,美苏之间的双边合作并没有全面实现东西方,南北方之间的环保合作,全球范围的环保运动仍然任重而道远。


摘自《世界历史》2020年第2期,原文约25000字。


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